MEJORES
PRACTICAS DE UNA MIGRACION ADMINISTRADA Y POLITICAS PUBLICAS “LA EXPERIENCIA[1]
CANADIENSE”
RESUMEN
En
el cambiante mundo de fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI, cuando
tienen lugar rápidos adelantos en transporte y comunicaciones y cuando se están
forjando nuevas relaciones de carácter bilateral o multilateral, el capital
humano y el movimiento de población están adquiriendo cada vez más importancia.
No sorprende, dada la magnitud del cambio que está ocurriendo, que la
protección de los derechos básicos del trabajador migrante y la aceptación de
los trabajadores migrantes por parte de las poblaciones receptoras estén
adquiriendo cada vez mayor importancia.
La
experiencia canadiense en el manejo de grandes movimientos de trabajadores
agrícolas migrantes no especializados - a lo que hemos decidido llamar "migración
administrada"- se propone como un modelo posible, para administrar los
movimientos de trabajadores migrantes.
Creemos que este arreglo oficial facilita la aceptación pública del movimiento y apoya los derechos básicos de los trabajadores. El Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos de Canadá (MDRHC) ha podido, a través de la infraestructura administrativa puesta en práctica, lograr que patrones y trabajadores comprendan mejor la legislación laboral pertinente y también ha logrado influir positivamente sobre las decisiones adoptadas por otros ministerios que tienen consecuencias para los trabajadores.
Introducción: antecedentes y justificación
En
1966, como una respuesta a la frecuente escasez de mano de obra que enfrentaban
los agricultores canadienses, el MDRHC en cooperación con el Ministerio de
Ciudadanía e Inmigración de Canadá (MCIC) creó el Programa de Trabajadores
Agrícolas Estacionales[2].
Este programa permite que el movimiento organizado de trabajadores satisfaga
las necesidades estacionales de los patrones agrícolas canadienses durante la
siembra y la cosecha cuando ha ocurrido tradicionalmente la escasez de
trabajadores canadienses calificados.
Durante
los años 70 y la primera mitad de los 80 MDRHC estableció un programa de cuotas
que anunciaba cada año. Este arreglo ciertamente ayudó a aliviar algunas de las
escaseces de mano de obra pero a mediados de los 80 el sistema empezó a fallar.
El
ministerio se dio cuenta que el establecimiento de una cuota anual era, en el
mejor de los casos, arbitrario y difícil de defender. Para esa época también,
comprendimos que a pesar del tiempo, esfuerzo y dinero invertidos por el
ministerio en la resolución de la escasez de mano de obra, los costos de
nuestros esfuerzos se elevaban, exigían un uso intensivo de mano de obra y eran
en gran medida ineficaces.
Las
escaseces de mano de obra agrícola estacional continuaban aumentando al mismo
tiempo que el mercado laboral se caldeaba, se perdían constantemente
trabajadores agrícolas canadienses a sectores competidores que ofrecía mejores
salarios, mejores condiciones de trabajo y trabajo a jornada completa en vez de
empleo estacional.
Era
obvio que el status quo no podía
considerarse una opción y que era necesario hacer cambios fundamentales en el
programa si queríamos eliminar la cuota para introducir un modelo basado en la
oferta y la demanda.
Quedaba
un paso final pero fundamental en la evolución del programa de migración
administrada. Ese paso se tomó en 1987 cuando el MDRHC decidió darle al sector
privado un papel activo en la administración del programa.
Se
exigió a la comunidad patronal dependiente de los programas que establecieran
una sociedad no lucrativa, separada y diferente de toda otra organización
agrícola existente. El funcionamiento del organismo debía estar regido por un
Consejo de Directores que representarían a los principales grupos de
productores agrícolas con representación ex-oficio
de la oficina nacional y regional del MDRHC. El organismo sería el único
encargado de tramitar con rapidez las solicitudes de trabajadores extranjeros
autorizadas por el MDRHC. Esto convenía a los fines del ministerio, no sólo
porque reducía significativamente los costos gubernamentales por concepto de
prestación del servicio sino también porque le daba al MDRHC una base de datos
de participantes del programa (tanto patrones como trabajadores) que podría
actualizarse continuamente y era inmediatamente accesible.
MEJORES PRÁCTICAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Comencemos
nuestro examen de las mejores prácticas y las políticas públicas tomando unos
momentos para considerar el tema fundamental de esta política, es decir, si un
programa administrado para la admisión de grandes cantidades de trabajadores
agrícolas estacionales sirve en verdad al interés nacional.
Ustedes
pueden estar preguntándose por qué me tomo la molestia de hablar sobre el
interés de la política pública cuando estamos aquí para debatir las mejores
prácticas. Bueno, la respuesta es muy simple, creo que la aceptación por parte
del público de los trabajadores extranjeros, particularmente de las cantidades
significativas de que estamos hablando, mejora cuando el público comprende por
medio de una política redactada con claridad, el valor agregado que los
trabajadores extranjeros aportan al lugar de trabajo, a la comunidad y a la
economía nacional.
Estoy
convencido de que esto puede contribuir significativamente al tema de los
derechos de los trabajadores y las mejores prácticas.
De
modo que veamos rápidamente la cuestión del "interés nacional". Con
ese fin tenemos que plantearnos cinco preguntas con respecto al programa:
1. ¿De qué manera afectará el programa a los trabajadores
nacionales?
2. ¿De qué manera afectará el programa a los patrones?
3. ¿De qué manera afectará a las empresas agrícolas y
relacionadas con el sector agrario?
4. ¿De qué manera afectará el comercio?
5. ¿De qué manera afectará nuestra capacidad para controlar
la inmigración irregular?
Las respuestas a estas cinco preguntas fundamentales -vistas en términos de las
realidades económicas de hoy- serán la base de una política pública bien concebida.
Miremos brevemente cada una de estas preguntas a la vez,
¿primero de qué manera afectará el programa a la mano de obra nacional?.
La certificación laboral de oportunidades de empleo garantiza
que los trabajadores agrícolas canadienses sean los primeros en tener acceso a
oportunidades de empleo. En consecuencia, la mano de obra nacional no se verá
afectada negativamente mientras los trabajadores extranjeros admitidos sean
remunerados y tratados en forma justa y equitativa.
En realidad, nuestra experiencia ha demostrado que el empleo de
trabajadores estacionales nacionales no puede aumentar para reemplazar a los
trabajadores extranjeros dado que continuamente se están perdiendo trabajadores
nacionales calificados a los sectores competidores que ofrecen mejores
salarios, mejores condiciones de trabajo y períodos de empleo más prolongados.
En segundo lugar, ¿de qué manera afectará dicho programa a los
patrones? La garantía de que los patrones
tendrán acceso a la mano de obra que necesitan para cosechar sus cultivos ha
alentado a los agricultores canadienses a aumentar su producción horticultural.
En muchos casos, eso ha llevado a un aumento en la cantidad de empleos de todo
el año que los patrones agrarios pueden ofrecer a los trabajadores canadienses.
Cuando examinamos el efecto que los programas de trabajadores
migrantes tienen sobre las empresas agrícolas y afines con el sector agrario es
evidente que la expansión del sector ha creado empleos adicionales en
ocupaciones de empresas abastecedoras (productos químicos, semillas, etc.) y en
empresas secundarias (camionaje, envasado, almacenamiento, etc.) que dependen
de la producción y transporte de productos agrarios.
En el ambiente comercial de hoy, caracterizado por la
eliminación de aranceles y barreras comerciales a través de tratados de
comercio negociados, reducir el acceso a mano de obra adecuada resultaría
simplemente en la reasignación de producción de productores con escasez de mano
de obra a productores con mano de obra suficiente. En consecuencia, si no se
tiene un régimen que provea suficiente mano de obra, simplemente se reduciría
la producción agraria canadiense y el empleo en las empresas agrarias
auxiliares.
Con respecto al control de la inmigración irregular, Canadá
estima que un control eficaz de los no-inmigrantes se puede lograr mejor
mediante la elaboración de políticas que reconozcan y respondan a la escasez de
mano de obra legítima en la economía.
En consecuencia, desde la perspectiva de la política pública
creemos que la elección es clara y que la decisión de introducir y dirigir el
movimiento de trabajadores agrícolas estacionales corresponde al interés
nacional.
Es importante que comprendamos y pongamos en perspectiva la
cuestión de la mano de obra migrante. Debemos rebatir la noción de que el
movimiento de trabajadores migrantes amenace en alguna forma la mano de obra
nacional. En realidad sucede lo contrario.
Si se administran en forma apropiada, los movimientos de los
trabajadores migrantes contribuyen al crecimiento económico y el aumento del
empleo. Comprender eso es el primer paso hacia la eliminación de la xenofobia
que a menudo acompaña dichos movimientos. Ese reconocimiento también puede
servir como catalizador para que los gobiernos nacionales legislen y apliquen
medidas por las cuales se provea protección adecuada a los derechos básicos de
los trabajadores migrantes.
Tal como comenté anteriormente, la experiencia canadiense en la
administración de grandes movimientos de trabajadores migrantes -lo que hemos decidido llamar
"migración administrada"- se está planteando como un modelo (mejores prácticas) que
puede ser reproducido para dirigir los movimientos de trabajadores migrantes.
Su validez reside en la estructura formal que se ha instalado
que asegura que todos los participantes claves estén comprometidos y estén
dedicados completamente al proceso.
Las partes implicadas respetan los términos establecidos en
arreglos bilaterales de entendimiento (ABE). En los anexos de esos ABE se
incluyen una serie de directrices operativas y un convenio entre
patrones/trabajadores.
Los ABE disponen el movimiento organizado de trabajadores a
Canadá, cuándo y dónde se realice dicho movimiento se determina en beneficio
mutuo de los dos países. Los trabajadores deben ser empleados a un costo alto
para los patrones, se les debe proporcionar vivienda adecuada y deben recibir
un trato equivalente al que reciben los canadienses.
Las directrices operativas que rigen el movimiento dispone el
destacamento de un Agente de Gobierno en Canadá cuya labor es ayudar al buen
funcionamiento del programa. Muchos de los agentes de gobierno nombrados tienen
responsabilidades consulares. Esos funcionarios trabajan con los directores regionales
del MDRHC y gozan del apoyo de esos directores, que vigilan el cumplimiento de
contratos, la resolución de malentendidos, asegurando que los trabajadores se
hayan inscrito para recibir su número de seguro social, hayan solicitado seguro
médico y completen y presenten sus declaraciones de impuestos a la renta en
nombre de sus nacionales. Esas directrices también obligan a Canadá y los
respectivos gobiernos a sostener reuniones Anuales de Revisión de Políticas
Operacionales que han sido muy útiles.
Los convenios entre patrones y trabajadores tratan sobre el
alcance y el período de empleo, vivienda y comida, pago de salarios,
deducciones de los salarios, seguro por lesiones y enfermedades ocupacionales y
no ocupacionales, mantenimiento de fichas de trabajo, estados de ingresos,
arreglos de viajes y recepción e identifica obligaciones específicas tanto de
patrones como de empleados.
Los convenios entre patrones y trabajadores son firmados por
todo patrón y trabajador y por el Agente de Gobierno antes de la llegada del
trabajador. Creo que es importante señalar que esos contratos y convenios están
disponibles en el idioma nativo del trabajador.
Los trabajadores destinados a Canadá son seleccionados y reciben
asesoría de sus respectivos Ministerios de Trabajo a fin de garantizar que los
trabajadores tengan conciencia de sus derechos y estén lo más preparados
posible para las condiciones de trabajo que encontrarán en Canadá.
La dirección de estos Programas de Trabajadores Agrícolas
Estacionales está a cargo del MDRHC y sus socios (incluyendo aquí tanto a los
gobiernos extranjeros como al sector privado) se desarrolla desde un punto de
vista muy práctico.
La oficina nacional del
MDRHC se comunica con sus socios extranjeros y nacionales para negociar
acuerdos destinados a mejorar la administración del programa, identificar
nuevos acontecimientos que se espere incidan sobre el programa y garantizar que
se respeten y comprendan los derechos e intereses de patrones y trabajadores.
El MDRHC ha adoptado medidas activas para garantizar que los
derechos del trabajador sean respetados y comprendidos. Éstas incluyen:
I.
Números de seguro social
Garantizando que todos los participantes del programa estén
inscritos en forma apropiada para satisfacer los requisitos legales y asegurar
que se acrediten también adecuadamente las contribuciones al plan de pensiones.
II.
Declaraciones del impuesto a
la renta
El Ministerio trabajó estrechamente con la Agencia de Rentas y
Aduanas para publicar una guía
tributaria específicamente para los programas con el fin de asegurar que la
retención de impuestos y la declaración tributaria se hagan en la forma debida.
III.
Pago de vacaciones
Pidió clarificación de la política de la legislación laboral
provincial en Ontario y Quebec con respecto al derecho del trabajador y aseguró
que dicha información fuera provista a los patrones y distribuida a los Agentes
de Gobierno.
IV.
Indemnización por accidentes
de trabajo
Negoció un convenio para que los trabajadores migrantes pudieran
tener cobertura en estos programas a pesar que dicha cobertura sea sólo
voluntaria en Alberta y Manitoba.
V.
Cobertura en el seguro de
salud
Negoció acuerdos con el Ministerio de Salud de Ontario y de
Quebec para darle a los trabajadores una cobertura inmediata a fin de que se
renuncie a los tres meses de espera acostumbrados. También logramos un acuerdo
de que los trabajadores continúen asegurados después que los contratos terminen
y hasta cuando suban a los aviones en que viajen de regreso.
VI.
Acceso a las áreas de
seguridad de los aeropuertos
Logró acuerdos de parte de los colegas del Ministerio de
Ciudadanía e Inmigración de dar espacio a los Agentes de Gobierno acreditados que
presten servicios al programa y se encuentren en el aeropuerto para encontrarse
con los participantes del programa y ayudarlos en asuntos de aduanas e
inmigración.
Conclusión:
Esta
ponencia plantea el mérito de que los gobiernos nacionales elaboren políticas
claramente redactadas con respecto a la admisión de los trabajadores migrantes
y tomen medidas preventivas para dirigir movimientos de gran escala.
Se
sugiere que se le dé seria consideración a los programas de 'migración
administrada' como un arreglo práctico destinado a mejorar el movimiento de
mano de obra extranjera.
Estamos
convencidos de que la 'migración administrada' puede contribuir al adelanto de
los derechos de los trabajadores migrantes y que es un programa reproducible.
Nuestra
experiencia ha demostrado que la migración administrada a través de convenios
oficiales de gobierno a gobierno promueve la cooperación y la buena voluntad
entre los países participantes.